一個不安定的世界 重返傳統外交路線 拜登政府面對多重考驗

拜登1月20日在華盛頓宣誓就職美國總統

美國新總統拜登已于1月20日正式上任就職，但是他的政府沒有蜜月期，來自大陸外的許多巨大挑戰正等待著拜登政府。作為一個具有近40年豐富經驗的外交老手，拜登面對的是前任總統川普留下的極其不安定的全球局勢。當前的世界正如德國慕尼黑安全會議（Munich Security Conference）主席沃爾夫岡·伊申格爾所說，“歷時30年的后冷戰時代已經結束了，一個更加復雜而富有挑戰性的時代正在展開：一個處于危險中的世界！”

此間，外界普遍相信美國將一改川普政府的單邊主義，重返歐巴馬時代的外交政策。由于川普在某種程度上放棄了華盛頓習慣已久的全球領導角色，失去了所謂的道德權威，拜登非常不認同其作風；從他在2020年大選時期的選舉政綱就可知道，拜登非常強調美國守護冷戰后的世界秩序、重視大西洋和亞太傳統盟友的關系，遵守氣候變化、伊朗核協議等國際條約，而這些都是歐巴馬執政時期留下的重大遺產。

在入主白宮第一天，拜登果然便踐行先前的多次誓言，立即簽署17項總統行政令，廢除前總統川普任期內的多項重要決策。新行政令包括讓美國重新加入《巴黎氣候協定》（Paris Agreement）和世界衛生組織，暫停美墨邊境墻建設，結束對穆斯林國家的旅行禁令，撤銷美國與加拿大基石輸油管道項目許可，要求聯邦政府雇員必須佩戴口罩等。

拜登在20日首批簽署的政令，不僅僅涉及推翻川普的系列招牌政策，更主要用于應對美國目前出現的衛生危機、經濟危機、氣候危機和種族間不平等引發的危機。

川普政府于2019年11月宣布退出巴黎協定，也取消了歐巴馬時代的溫室氣體排放規定，讓美國及全球環保人士極為反感，盡管部分州政府和私營部門設法減輕損害，整體而言仍損害美國形象。

拜登政府在上任首日就寫信給聯合國，安排美國在一個月內重新加入巴黎氣候公約。除了宣誓重返巴黎協定，拜登也提出減排溫室氣體的一些方案，可能將回歸歐巴馬時代的環境法規框架。川普政府批準美國和加拿大兩國的“拱心石”ＸＬ輸油管道項目，拜登政府將糾正這種在環保規范領域違規的做法，撤銷川普政府給該項目的許可。

在公共衛生方面，川普政府于2020年5月決定退出世界衛生組織，而拜登計劃要讓美國回到世衛組織。白宮首席醫療顧問安東尼·福奇醫生21日將代表美國出席世界衛生組織執行理事會會議。

拜登總統還將中止在美國與墨西哥邊境建造圍墻的工程，取消五角大樓與邊境墻相關的預算。川普建圍墻的政策在以往四年里引發了各種政治層面及法律層面的斗爭。

這顯示拜登政府的企圖，重新連結美國大陸行動與全球聲譽，將再度成為華府外交政策的核心。

不過，需要注意的是，拜登不見得會照單全收歐巴馬遺產。如民主黨其他初選候選人多偏向歐巴馬時期綠色新政（green new deal）的環保政策，但拜登試圖走出中間道路，與激進左翼保持距離。他可能也會調整對伊朗核協議、北韓半島核談判等立場，甚至不排除承接川普政府的印太戰略。

歸根結底，美國已遠非當年拜登擔任副總統的樣貌，國際環境也是大為不同，拜登必須適應“后川普”的世界。

對內，covid19疫情蔓延，經濟受到沉重打擊，影響層面之深之廣，恐怕更甚于2008年金融海嘯。而川普的7千5百萬張支持票，代表美國仍然處于兩極分裂，他在離開華盛頓時發出的“我們會以某種形式回來的”信號，也必將制約著拜登政府第一任期的施政。拜登宣誓就職前的支持率為57%。

對外，氣候變遷、covid19大流行，印太、中東及歐洲的地緣沖突等因素，讓全球局勢走向未知之地，使國際合作越來越難實現。

美國建制派視占領國會的川普支持者為入侵羅馬的野蠻人

盟國對美國喪失信任

在華盛頓及西方主流意見看來，川普治下的美國，非但無法提出有效對應策略，反倒以“美國優先”為范，鼓舞民粹主義與民族主義，導致美式政體衰弱和中間派的生存危機。

《紐約時報》對此評論稱，“美國的光輝褪去了，民主的理想被掏空了。川普對世界的影響將揮之不去。”“美國民主的權力核心被暴徒闖入，就像羅馬遭到西哥特人洗劫一樣。”（指1月6日川普總統的支持者沖擊美國國會）。

世界各國對美國的信心已經大不如前，縱然拜登本次當選，迅速推翻了川普總統的一些決定，各國也難忘川普時代的外交混亂，擔心有朝一日歷史重演，對華盛頓的信任需要數年時間才能恢復。慕尼黑安全會議主席伊申格爾說：“我們再也無法回到前川普時代的關系了。”

2020年12月18日，“羅斯福”號航母戰斗群穿越太平洋。

拜登政府著手印太地緣競爭

在實施了四年的單邊主義政策之后，華府建制派認為川普削弱了美國與盟國的關系、削弱了與歐洲國家的關系，同盟的基石受到侵蝕、國際秩序正在重組。而拜登如果想解除華盛頓與盟邦之間這種歷史性的隔閡，僅僅靠承諾美國回來了，恐怕還不夠。

拜登政府要扭轉四面樹敵的局面絕非易事，如今華盛頓兩黨達成的共識是，美國最大的外部挑戰乃是印太地區。拜登如果仍秉持歐巴馬時期的外交戰略，將嚴重低估美國現在以及未來將遭遇的困境，而民主黨內部已開始有路線之爭。

在印太的地緣競爭，拜登準備啟用上屆民主黨政府里的資深外交官—庫爾特·坎貝爾。

坎貝爾是美國印太戰略樞紐論的發起人，也是“亞太再平衡”戰略的設計師，該戰略是指歐巴馬政府努力將美國外交政策的重心轉向亞太地區。拜登點名坎貝爾執掌白宮國家安全委員會最新設立的“印太協調員”要職，再次嘗試經由組建地區聯盟來圍堵大陸。

在拜登政府眼中，印太戰略是美國與太平洋周邊國家自由貿易協議的核心。但是川普一上臺就否定了與太平洋國家的自由貿易協定計劃。川普的軍事同盟觀非常商業，結果和日本、韓國的關系沒處理好，反而對自己不利。

拜登任副總統時訪問以色列與內塔尼亞胡總理交談。

拜登或回歸傳統中東戰略

在中東，川普政府“以色列優先”的地緣政策提升了區域對抗。

川普在外交上“走自己的路”，徹底背離前總統老布希在冷戰結束后希望用美國價值觀來改造世界的“新世界秩序”戰略。而拜登在外交上預告“美國回來了”。中東局勢將因此趨向穩定，或者只是另一個“以希望開始，以失望告終”的開端？

1990、2000年代華盛頓對中東深具影響力。川普時代交易重于布局，中東動蕩加劇。“以色列優先”政策更讓華府失去區域“公正調解人”地位。美國不當“老大哥”，區域沖突常見外國勢力干預：土耳其、俄羅斯、埃及對利比亞；沙特阿拉伯、伊朗對也門；土耳其、俄羅斯、伊朗對敘利亞，都是例證。

當選總統后的拜登向世人這么宣告：“美國回來了，準備好領導世界，而不是退卻，要再次坐上談判桌，準備好對抗我們的對手，而不是拒絕我們的盟友，并準備好捍衛我們的價值觀。”

他還承諾，對于侵害人權的中東國家將采取更強硬立場，暗示華府很可能打破川普政府與沙特王儲穆罕默德·薩勒曼、埃及總統阿卜杜勒·塞西的緊密關系。

重新評估美國-沙特關系是拜登的競選承諾，他并矢言不再為軍售或購油犧牲美國價值觀。如此明確的立場表述如果不只是競選語言，那么利雅得和華盛頓的雙邊關系將會出現急轉彎。

拜登當選后，中東國家仔細玩味他諸多談話，“美國不再為首、國際秩序運行規則蕩然無存，因此可以為所欲為”的印象，大概將會到此為止。

靜候華府新政權如何回應它們的焦慮和野心，中東多個國家現在暫時放下敵意，一股和解暖風似乎徐徐吹拂著這個全球最具戰略意義的地區。

阿拉伯聯合酋長國、巴林、摩洛哥、蘇丹與以色列關系正常化，阿曼和卡塔爾可能跟進；沙特為首的阿拉伯國家結束對卡塔爾3年半封鎖并恢復邦交；土耳其有意對希臘、法國、以色列、沙特、阿聯酋、埃及修好；埃及、約旦、法國、德國力促新一輪以色列-巴勒斯坦和談；就連分裂的巴勒斯坦政治派系也致力重建團結。

當下，準國務卿安東尼·布林肯、新國防部長勞埃德·奧斯汀、國家安全顧問杰克·蘇利文等深具中東經驗人士獲拜登延攬入閣，讓外界對新政府將會帶回前川普時期的國際秩序和中東格局，期待甚深。

伊朗總統魯哈尼視察核設施

其中，拜登政府如何開展對伊朗關系最受矚目。經歷對德黑蘭走向開戰邊緣的川普政府后，華府是否重返俗稱《伊朗核協議》的“聯合全面行動方案”（JCPOA），受到舉世關注。

1月20日，白宮新聞秘書珍·普薩基說，美國希望透過外交手段，延長并強化伊朗在核發展上的限制，這個議題將是總統拜登上任初期與外國元首及盟友商談的重點之一。拜登曾表示，如果德黑蘭恢復嚴格遵守2015年的核協議，華盛頓也會照辦。

根據伊朗與聯合國五常及德國、歐盟等世界強權簽署的核協議，德黑蘭須限縮核發展計劃，換取其他國家取消對伊朗的經濟制裁。

美國本來也是簽署國之一，但剛卸任的前總統川普于2018年宣布退出，同時恢復制裁伊朗。伊朗于是自2019年起逐步違反核協議，先后恢復建立低濃縮鈾的庫存、提煉更高純度的鈾、設置核協議禁止的離心機等。

普薩基在新聞簡報會上說，拜登態度很明確，他認為美國可通過后續外交，尋求延長及強化伊朗在核發展上的限制，并處理其他關切議題，而伊朗必須恢復遵守協議下的重要核限制措施。

她還表示，預期拜登上任之初，會與伙伴國和盟邦的元首、領袖會談，料想伊朗議題一定會是討論項目之一。

在霍爾木茲海峽巡航的美軍“佐治亞”號核攻擊潛艇

拜登提名的國務卿人選布林肯19日說，美國政府不會很快決定是否重新加入核協議，拜登還要看伊朗恢復遵守協議的實際作為。拜登之前表達有意恢復與伊朗的對話。

伊朗總統哈桑·魯哈尼20日則在回應中一方面慶賀“暴君”川普離開白宮，并稱，關于華盛頓重新加入核協議及取消對德黑蘭的制裁，“球在美國那邊”。

拜登提名2015年伊朗核協議主要談判代表、外交老將溫迪·舍曼擔任新政府國務院常務副國務卿。他也已表明立場，如果德黑蘭遵守核協議，美國對于放寬制裁的態度開放。不過此一假設性前提與現實間的差距，將留待日后驗證。

美國可能重返核協議，但專家指出，相關程式恐曠日彌久。伊朗在今年6月總統大選前會留有一定外交窗口，但選后若是強硬派勝出，又將為拜登政府的對伊政策增添變數。

而在1月16日，伊朗革命衛隊于印度洋舉行反艦彈道飛彈演習，這說明德黑蘭與華盛頓的緊張關系仍在持續升溫。

在演習期間，有兩枚反艦飛彈擊中了距離1,800公里以外的“假想敵人艦艇”。但伊朗國營媒體報道沒有提到演習使用的飛彈類型。

在16日開始的第一階段的演習中，伊朗革命衛隊航空航天部隊向“假想敵人基地”發射了兩枚地對地彈道飛彈和無人機。伊朗國家電視臺播放的畫面顯示，四架三角形無人機以密集的隊形飛行，然后撞擊目標爆炸。

1月15日，伊朗舉行彈道飛彈演習。

伊朗近幾個星期加緊舉行軍事演習。1月15日，革命衛隊發起代號為“偉大的先知-15”Great Prophet 15）年度軍演，這是伊朗武裝部隊近2周內的第3次演習。發射多枚地對地彈道飛彈并展示德黑蘭自制攻擊性無人機，火力覆蓋至1,000公里范圍。

伊朗海軍14日在阿曼灣舉行的演習中發射了巡航飛彈，并展示可搭載直升機的最大自制軍艦。

本次演習據報在一艘美國核潛艇的監視下進行。伊朗海軍當時沒有識別這艘艦艇，但伊朗海軍隨后公布的直升飛機拍攝視訊顯示一艘看似美軍“佐治亞”號的核攻擊潛艇。美國海軍上個月稱，“佐治亞”號潛艇已經被派到波斯灣部署。

與此同時，伊朗近期扣押了一艘韓國油輪，并啟動提煉進一步接近武器級別的濃縮鈾。美國也派遣B-52“同溫層堡壘”戰略轟炸機、“尼米茲”號航空母艦前往波斯灣。

伊朗是中東地區飛彈戰力最強大的國家之一，并且把這種武器視為戰時對付美國及其他敵國的重要震懾與不對稱報復戰力。

西方國家則認為伊朗的飛彈既對地區穩定構成傳統軍事威脅，一旦德黑蘭發展核武又可能成為投射工具。

2018年美國總統川普退出2015年6強與伊朗簽訂的核協議之后，雙方緊張關系逐漸升高。華盛頓恢復嚴厲制裁想迫使德黑蘭讓步，接受核方案、彈道飛彈研發與支持區域代理勢力受到更嚴格限制。

德黑蘭方面在1月份展開的多次大規模軍事演習，也意在向美國新一任政府施壓，逼迫華府減輕經濟制裁并重返《伊朗核協議》。

以色列、巴勒斯坦和平是中東穩定的基石。拜登昔日老板歐巴馬8年任期內推動以、巴和平的努力以失敗收場。川普任內則極盡偏袒以色列，《奧斯陸協議》（Oslo Accords）遭棄之如敝屣，更徹底突破美國的中東外交框架，承認耶路撒冷是以色列的永久首都、戈蘭高地是以色列的合法領土后；此外，隨著以色列在約旦河西岸的定居點擴張，以、巴達成協議的機會更加渺茫，和平進程陷入絕境。

拜登上任后，美、以關系將會“降溫”到什么程度，且將如何扭轉前政府與巴勒斯坦斷裂的關系，令人關注。

印巴關系長期緊張

在南亞次大陸，印巴沖突將是白宮一大考驗。

或許是考慮到新任美國總統卡瑪拉·哈里斯有印度血統，旨在試探白宮對南亞沖突的底線，就在拜登就職日當天，伊斯蘭宣告，巴基斯坦向阿拉伯海成功試射了一枚中程彈道飛彈，目的是“重新驗證”這種飛彈的作戰和技術參數。

這枚“沙欣3型”地對地飛彈使用液體燃料和多級火箭，能夠攜帶核彈頭與常規彈頭，最大射程2,750公里。巴基斯坦2015年首次發射了這種彈道。

分析人士稱，該型飛彈能夠打到鄰國印度的任何地方和中東的部分地區。

巴基斯坦軍方說，包括戰略規劃局長在內的高層指揮官目睹了1月20日的“成功飛行試驗，后者的彈著點在阿拉伯海。”軍方沒有提供進一步的細節。

伊斯蘭堡說，本次試射是巴基斯坦維持“可信最低限度威懾政策”決心的一部分，并強調“態勢以印度為中心。”

巴基斯坦和印度這兩個擁有核武器的南亞宿敵自1947年擺脫英國統治獲得獨立以來，一共經歷了三次戰爭和幾次有限的軍事沖突。

雙邊緊張關系近年來因克什米爾糾紛而持續惡化。兩國都聲稱對克什米爾地區擁有全部主權，并為此發動了戰爭。

1月20日，巴基斯坦成功測試“沙欣3型”飛彈。

巴基斯坦20日的飛彈試射發生在拜登總統就職典禮前的幾個小時。此舉可能是伊斯蘭堡試圖吸引美國新政府關注南亞緊張局勢的不斷升溫。

巴基斯坦外長沙阿·庫雷希19日稱，巴國政府有意向拜登政府傳遞的資訊是，巴基斯坦尋求地區和平，促進經濟繁榮。

他參加巴基斯坦與美國關系的視訊研討會時說，“我們希望與印度發展良好和健康的友好關系。不幸的是，目前的（印度）政權采取的行動破壞了這個氣氛。”

庫雷希還說，“我們希望對他們（美國）說的是，我們主張和平。我們永不會回避接觸，回避對話，但（印度）造成的環境不是十分健康。”

新德里稱，伊斯蘭堡支持印控克什米爾地區的激進組織，策劃在印度發動恐怖攻擊。但巴方拒絕接受這個指控，認為此舉是印度企圖轉移安全部隊據稱對印控克什米爾人民實施“暴行”所引發的國際關注。

此刻，鑒于大陸的多重危機，可以預見的是，拜登政府上臺后，定會將大部分的心力集中于大陸事務，優先處理covid19疫情、創造工作機會、恢復經濟等，在對外事務上施展拳腳的空間較小。

在川普政府大破大立之后，拜登的白宮力圖回歸傳統外交路線。然而，有一點可以明確的是，盡管在戰略手段上南轅北轍，但川普或拜登想的都是如何鞏固（或者說恢復）美國在21世紀的霸權地位

川普打開了“美國第一”的大門，雖然得罪不少國家，卻也滿足了大陸數千萬利益攸關者，這使得白宮大位后繼者哪怕再不愿走入這道門，也不敢輕易關上。

同時，“以希望開始，以失望告終”的歐巴馬時代，對正站在風口浪尖的拜登而言，也算殷鑒不遠。